摘要：近年來，我國(guó)電力工業(yè)快速發(fā)展，但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)，也走過了不少?gòu)澛?，出現(xiàn)了不少問題。目前，電力統(tǒng)一規(guī)劃缺失問題已經(jīng)受到高層關(guān)注。

今年年初中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)9號(hào)文件，對(duì)進(jìn)一步深化電力體制改革進(jìn)行全面部署，文件中明確提出，有關(guān)部門要認(rèn)真履行電力規(guī)劃職責(zé)，加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃。

自2002年我國(guó)啟動(dòng)第一輪電力體制綜合改革起，隨著相關(guān)改革措施的落實(shí)，電力行業(yè)參與主體逐漸多元化，電力工業(yè)管理更加復(fù)雜，電力統(tǒng)一規(guī)劃呈弱化趨勢(shì)。國(guó)家層面的“十一五”電力規(guī)劃，僅在能源主管部門內(nèi)部形成了規(guī)劃文本，并未進(jìn)行權(quán)威發(fā)布，且由于規(guī)劃對(duì)電力需求預(yù)測(cè)相對(duì)保守，無法適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)，很快失去了對(duì)電力發(fā)展的指導(dǎo)價(jià)值。“十二五”電力規(guī)劃，受電網(wǎng)規(guī)劃方案意見不統(tǒng)一等因素影響，能源主管部門沒有提出電力規(guī)劃文本，甚至未能形成內(nèi)部文本，使得整個(gè)五年的電力發(fā)展無法得到統(tǒng)一規(guī)劃的指導(dǎo)。

近年來，我國(guó)電力工業(yè)快速發(fā)展，但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)，也走過了不少?gòu)澛?，出現(xiàn)了不少問題。比如，“十一五”、“十二五”煤電大發(fā)展時(shí)期，由于忽視了煤電布局的統(tǒng)籌規(guī)劃，忽視了煤電發(fā)展和電煤生產(chǎn)及運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了長(zhǎng)期煤電運(yùn)緊張的局面;近年來北方地區(qū)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電規(guī)?？焖贁U(kuò)張，由于缺乏新能源發(fā)電與電網(wǎng)、電力消納市場(chǎng)及補(bǔ)貼資金籌集之間的統(tǒng)一規(guī)劃，出現(xiàn)較為嚴(yán)重的棄風(fēng)、棄光和長(zhǎng)期拖欠補(bǔ)貼資金等問題，造成很大浪費(fèi)，影響了新能源的健康發(fā)展;經(jīng)過多年高速增長(zhǎng)，我國(guó)電力需求增速逐步放緩，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，目前水電、火電、核電、新能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模依然龐大，短期內(nèi)電力裝機(jī)過剩局面難以避免。

目前，電力統(tǒng)一規(guī)劃缺失問題已引發(fā)高層關(guān)注，今年年初中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)9號(hào)文件，對(duì)進(jìn)一步深化電力體制改革進(jìn)行全面部署，文件中明確提出，有關(guān)部門要認(rèn)真履行電力規(guī)劃職責(zé)，加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前在我國(guó)，加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃十分迫切。理由如下：

電力的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位要求加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃。電力行業(yè)是重要的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。為了保證電力工業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展，需要立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，超前對(duì)電力發(fā)展的整體性、長(zhǎng)期性、基本性問題進(jìn)行思考和設(shè)計(jì)，也就是要做好規(guī)劃工作。電力工業(yè)的自身特性要求加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃。電力作為廣泛利用的二次能源，目前仍不能經(jīng)濟(jì)合理地進(jìn)行大規(guī)模儲(chǔ)存，電力系統(tǒng)集產(chǎn)、運(yùn)、銷為一體，發(fā)電、供電、用電在同一瞬間完成，必須隨時(shí)保持平衡。任何一個(gè)設(shè)備出現(xiàn)故障，都會(huì)在瞬間影響和波及全系統(tǒng)，如果處理不及時(shí)和控制措施不恰當(dāng)，往往會(huì)引起連鎖反應(yīng)。為了整個(gè)電力系統(tǒng)的安全可靠運(yùn)行，電力系統(tǒng)須長(zhǎng)期堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施嚴(yán)格的統(tǒng)一調(diào)度。由于電力系統(tǒng)的上述固有特性，必然要求電力工業(yè)發(fā)展實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃。

我國(guó)能源資源與生產(chǎn)力布局不平衡的特征要求加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃。我國(guó)能源資源和生產(chǎn)力發(fā)展布局呈逆向分布，隨著電力需求持續(xù)增長(zhǎng)和能源資源的消耗，我國(guó)將加快西部、北部煤電和西南水電基地建設(shè)，推廣應(yīng)用特高壓等先進(jìn)輸電技術(shù)，實(shí)施輸煤輸電并舉和擴(kuò)大水電送電市場(chǎng)舉措，實(shí)現(xiàn)更大范圍資源優(yōu)化配置。大規(guī)模跨省、跨區(qū)域配置電力資源，是對(duì)現(xiàn)有電源和電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展格局的突破和調(diào)整，需要從國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必然要求加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制特征要求加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃。電力行業(yè)資金密集、建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，電力發(fā)展需要超前謀劃，而“規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)”。

在當(dāng)前形勢(shì)下，政府仍需通過宏觀調(diào)控等措施對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行全局把控，能源和電力是宏觀管理和調(diào)控的重要內(nèi)容和手段。同時(shí)，電力行業(yè)以國(guó)有資本占主導(dǎo)的局面長(zhǎng)期存在，中央電力企業(yè)和省級(jí)、地方所屬國(guó)有電力企業(yè)既競(jìng)爭(zhēng)又合作，各經(jīng)營(yíng)主體間相互協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)電力行業(yè)的健康和諧發(fā)展，這都決定了必須加強(qiáng)國(guó)家和省級(jí)的電力統(tǒng)一規(guī)劃。加快非化石能源發(fā)電發(fā)展，提高非化石能源比重，需要統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)。目前，我國(guó)非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重僅約10%，要實(shí)現(xiàn)2020年15%、2030年20%的目標(biāo)，發(fā)展非化石能源發(fā)電任重道遠(yuǎn)。

當(dāng)前，我國(guó)水電前期工作困難，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足;核電開發(fā)受廠址資源、核燃料供應(yīng)與處理、電力需求、系統(tǒng)調(diào)峰等因素制約;風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電目前面臨電力送出和消納困難、系統(tǒng)調(diào)峰難度大、電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口等問題。清潔能源發(fā)電發(fā)展的問題，僅靠一個(gè)局部的研究，一種發(fā)電形式的研究是無法解決的，必須依靠全系統(tǒng)、大范圍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依靠多種發(fā)電形式統(tǒng)籌規(guī)劃、電源和電網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，乃至能源、電力和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的統(tǒng)籌規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)，這些都有賴于電力統(tǒng)一規(guī)劃。

加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃，能有效促進(jìn)行政管理方式轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)完善統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制，提出科學(xué)合理、細(xì)致全面規(guī)劃文本，并依照嚴(yán)格制度進(jìn)行批準(zhǔn)、公布和落實(shí)，將大大增加政府行政管理透明度，壓縮甚至消除電力項(xiàng)目審批的權(quán)利尋租空間，提高項(xiàng)目前期及核準(zhǔn)工作的效率，對(duì)轉(zhuǎn)變行政管理方式，促進(jìn)體制改革具有重要意義。

深化電力體制改革與堅(jiān)持電力統(tǒng)一規(guī)劃并行不悖。隨著電力深化體制改革，電力規(guī)劃?rùn)C(jī)制將進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，在此過程中，加強(qiáng)完善電力統(tǒng)一規(guī)劃的主要因素依然存在。比如，由于我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展空間巨大，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位依然牢固;電力工業(yè)自身技術(shù)特性難以改變;國(guó)有資本占主導(dǎo)的局面長(zhǎng)期存在;推進(jìn)非化石能源發(fā)展是長(zhǎng)期目標(biāo)和工作等。因此，在未來很長(zhǎng)一段電力改革發(fā)展過程中，仍需要加強(qiáng)和完善電力統(tǒng)一規(guī)劃。當(dāng)然，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著我國(guó)能源電力需求趨于飽和，社會(huì)主義市場(chǎng)體制機(jī)制全面完善，電力統(tǒng)一規(guī)劃的地位和作用也將會(huì)有些變化。

筆者認(rèn)為，電力統(tǒng)一規(guī)劃要把握好以下著力點(diǎn)：

堅(jiān)持協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則。一是將水電、火電、核電、新能源發(fā)電以及輸配電網(wǎng)等規(guī)劃納入電力規(guī)劃統(tǒng)一編制、審定和實(shí)施，如無特殊情況，各專項(xiàng)規(guī)劃不應(yīng)單獨(dú)編制和發(fā)布。二是堅(jiān)持全國(guó)電力規(guī)劃指導(dǎo)省級(jí)電力規(guī)劃，省級(jí)電力規(guī)劃服從全國(guó)電力規(guī)劃的原則，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)規(guī)劃之間、相關(guān)省級(jí)規(guī)劃之間有序銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三是電力規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)土規(guī)劃、節(jié)能、環(huán)保、水利等方面的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及要求，電力規(guī)劃應(yīng)與土地利用及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，電力規(guī)劃應(yīng)與交通運(yùn)輸、供氣供熱、城市管網(wǎng)等上下游行業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

堅(jiān)持規(guī)劃指導(dǎo)項(xiàng)目原則。對(duì)已經(jīng)納入電力規(guī)劃或符合規(guī)劃布局的項(xiàng)目，業(yè)主單位依據(jù)規(guī)劃直接向國(guó)土、城建、環(huán)保等部門申請(qǐng)支持性文件，需要核準(zhǔn)的，由能源主管部門按程序核準(zhǔn)。未納入電力規(guī)劃的重大項(xiàng)目或不符合規(guī)劃布局的電力項(xiàng)目不予核準(zhǔn)，特殊情況下應(yīng)先研究調(diào)整規(guī)劃后再行核準(zhǔn)。

堅(jiān)持規(guī)劃指導(dǎo)電價(jià)補(bǔ)貼原則。一是科學(xué)合理制定新能源發(fā)電發(fā)展目標(biāo)，使新能源發(fā)展規(guī)模與能源需求、環(huán)境保護(hù)、氣候變化、價(jià)格承受能力等因素協(xié)調(diào)一致;二是在發(fā)展目標(biāo)明確的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確測(cè)算補(bǔ)貼資金需求，合理安排補(bǔ)貼資金來源，確保補(bǔ)貼資金足額及時(shí)籌集和發(fā)放;三是嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃指導(dǎo)項(xiàng)目的原則，對(duì)于大型基地項(xiàng)目，必須納入規(guī)劃方可核準(zhǔn)建設(shè)、并網(wǎng)運(yùn)行并領(lǐng)取電價(jià)補(bǔ)貼，對(duì)于分布式發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)科學(xué)預(yù)測(cè)其發(fā)展規(guī)模，積極引導(dǎo)其按照規(guī)劃有序開發(fā)。